法規(guī)之間相互打架的背后，是“立法部門(mén)利益化”的問(wèn)題。唐春成繪

　　【閱讀提示】黨的十八屆四中全會(huì)提出，明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化。這為立法工作指明了方向。如何在彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)性、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的同時(shí)，又有效防止立法附帶過(guò)多的部門(mén)利益色彩，這是科學(xué)立法必須解決的重大課題。

　　部門(mén)立法不可避免附帶部門(mén)利益

　　幾個(gè)月前，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議了廣告法修訂草案，國(guó)家工商行政管理總局局長(zhǎng)張茅向會(huì)議作了說(shuō)明。據(jù)張茅介紹，國(guó)家工商總局2009年即向國(guó)務(wù)院報(bào)送了廣告法修訂送審稿，經(jīng)國(guó)務(wù)院法制辦多次征求意見(jiàn)，并會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究修改后，最終形成了提交常委會(huì)審議的審議稿。

　　類(lèi)似廣告法這樣，由行政部門(mén)起草、國(guó)務(wù)院法制辦修改、提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的立法流程已經(jīng)成為行業(yè)立法的標(biāo)準(zhǔn)流程。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃確定的64項(xiàng)法律中，有48部法律是由主管行政部門(mén)起草的，比例高達(dá)75%。除了直接起草法律法規(guī)外，行政部門(mén)還承擔(dān)著制定法律實(shí)施細(xì)則的職能。比如物權(quán)法第二十二條就規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)會(huì)同價(jià)格主管部門(mén)規(guī)定。

　　之所以采取行政部門(mén)起草、人大常委會(huì)審議的立法模式，主要是為了彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)在專(zhuān)業(yè)性和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足。長(zhǎng)期以來(lái)，許多應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)起草的法律法規(guī)，實(shí)際都是由行政部門(mén)起草，立法機(jī)關(guān)只是在審議階段做個(gè)別修改、微調(diào)，這難免會(huì)在法律法規(guī)中體現(xiàn)其部門(mén)利益。法律專(zhuān)家普遍認(rèn)為，如果法律法規(guī)中部門(mén)利益過(guò)于凸顯，立法的科學(xué)性公正性就很難保證。

　　郵政法的修改過(guò)程就充分體現(xiàn)了部門(mén)利益與公眾利益的沖突。2006年，由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭、國(guó)家郵政總局起草的郵政法征求意見(jiàn)稿發(fā)布，其中第十條規(guī)定：“信件的寄遞由郵政企業(yè)專(zhuān)營(yíng)；國(guó)際信件的速遞業(yè)務(wù)和單件重量在350克以上的國(guó)內(nèi)信件速遞業(yè)務(wù)除外。”一石激起千層浪，如果該條獲得通過(guò)，那眾多以商業(yè)信件為主營(yíng)業(yè)務(wù)的快遞公司將被法律所不允許。由于社會(huì)公眾反響強(qiáng)烈，最終這一條被立法機(jī)關(guān)刪除。

　　其實(shí)，立法的過(guò)程本就存在著部門(mén)利益和公眾利益的博弈。行政部門(mén)在起草法律法規(guī)草案時(shí)，難免會(huì)從本部門(mén)立場(chǎng)出發(fā)，將部門(mén)思維、部門(mén)利益帶入法律法規(guī)草案中。在實(shí)際工作中，也常常有一些行政部門(mén)借助立法擴(kuò)張部門(mén)權(quán)益，減輕甚至避免部門(mén)責(zé)任。這些行為不僅嚴(yán)重背離了立法的初衷，也嚴(yán)重危害了法律的權(quán)威，使法律飽受公正性爭(zhēng)議。

　　部門(mén)利益法律化因何而來(lái)

　　既然行政部門(mén)起草法律法規(guī)會(huì)引發(fā)“部門(mén)利益法律化”的問(wèn)題，那么是否能夠?qū)⑿姓块T(mén)完全排除在立法過(guò)程之外？實(shí)際上，這種做法并不可行。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，越來(lái)越多的問(wèn)題需要法律予以規(guī)范，社會(huì)發(fā)展面臨巨大的“立法缺口”。然而，諸多需要立法解決的問(wèn)題，都是首先由行政管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)并探索解決的。立法依賴于實(shí)際工作中獲得的大量經(jīng)驗(yàn)、信息，相比于立法機(jī)關(guān)，行政部門(mén)更熟悉情況，解決問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)也更豐富。因此，由行政部門(mén)負(fù)責(zé)起草法律法規(guī)草案，往往更具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

　　此外，一些法律在制定之初往往比較原則、籠統(tǒng)，需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，需要行政部門(mén)先行探索、實(shí)驗(yàn)，待條件成熟，再由立法機(jī)關(guān)修改、補(bǔ)充法律規(guī)定。與其讓行政部門(mén)事無(wú)巨細(xì)地匯報(bào)實(shí)踐情況，不如將法律起草工作交由行政部門(mén)完成，這樣能加快立法進(jìn)程。

　　但是，行政部門(mén)參與立法實(shí)際上是集“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”于一身，在利益面前難免做出有悖于公平正義之舉，從而影響公眾對(duì)法律的信任。“長(zhǎng)期以來(lái)，‘部門(mén)立法’導(dǎo)致部門(mén)利益‘割據(jù)’，法律成了部門(mén)利益的固化方式，也成了部門(mén)利益的具體體現(xiàn)。” 中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授表示，“于是，有利的大家都爭(zhēng)著管，沒(méi)利的都推到一邊。法律法規(guī)的不完善給公平公正執(zhí)法帶來(lái)了麻煩。”

　　中國(guó)人民大學(xué)教授王旭則認(rèn)為，目前我國(guó)立法權(quán)限和范圍還不夠明確，也是導(dǎo)致部門(mén)利益法律化的重要原因。“現(xiàn)在的立法大多以政策為導(dǎo)向，雖然立法的重要作用是推動(dòng)政策落實(shí)，但還有控制、約束公權(quán)力的作用。”王旭說(shuō)，立法既要體現(xiàn)公權(quán)力的運(yùn)用，也要體現(xiàn)約束原則，比如公共利益的約束、法治原則的約束等，但是目前，這尚未成為行政機(jī)關(guān)的普遍觀念，因此往往會(huì)導(dǎo)致部門(mén)利益法律化，行政部門(mén)所立之法與上位法有沖突，甚至損害公共利益。

　　去除部門(mén)利益是良法應(yīng)有之義

　　部門(mén)利益法律化是我國(guó)立法工作中長(zhǎng)期存在的痼疾，也是立法機(jī)關(guān)著力改進(jìn)的重點(diǎn)工作。前不久，全國(guó)人大常委會(huì)審議的立法法修正案草案中，在對(duì)現(xiàn)行立法法的第七十一條做出修改時(shí)，增加了“沒(méi)有法律行政法規(guī)依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得創(chuàng)設(shè)限制或者剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利的規(guī)范，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)利、減少本部門(mén)的法定職責(zé)”的條款。

　　“去除部門(mén)利益法律化的頑疾，就要進(jìn)一步發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。應(yīng)該由全國(guó)人大立的法，就不要由行政機(jī)關(guān)立，這才是治本之策。”王旭認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)以及行政部門(mén)還要具備簡(jiǎn)政放權(quán)的意識(shí)，“法律不是越多越好，法律也不能夠解決所有的社會(huì)問(wèn)題，能夠由社會(huì)、市場(chǎng)處理的，就交給社會(huì)、市場(chǎng)自主處理。”

　　馬懷德則認(rèn)為，要解決這一問(wèn)題，就必須嚴(yán)格限制由行政部門(mén)起草法律法規(guī)，“行政部門(mén)可以提出相關(guān)立法建議和計(jì)劃，但是經(jīng)過(guò)論證后決定起草的立法項(xiàng)目還是要交給人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者是第三方機(jī)構(gòu)。這個(gè)過(guò)程中可以聽(tīng)取、吸收行政部門(mén)的意見(jiàn)和建議，但是也要防止立法被行政部門(mén)‘綁架’。”

　　近年來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)屢次提出要擴(kuò)大公眾的有序參與，堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)立法”，這也是去除“部門(mén)利益法律化”的科學(xué)路徑。立法機(jī)關(guān)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，使立法真正反映廣大人民群眾的意愿。此外，還可以通過(guò)專(zhuān)家論證、委托無(wú)利害關(guān)系的第三方起草法律等方式，增強(qiáng)立法的科學(xué)性和民主性。

　　法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。提高立法質(zhì)量，就必須遏制、去除法律中的部門(mén)利益，使法律真正成為保護(hù)最廣大人民群眾利益的有力武器。行政部門(mén)立法既有提高立法效率、增強(qiáng)法律實(shí)效性的積極作用，也帶來(lái)了“部門(mén)利益法律化”的矛盾沖突，如何揚(yáng)長(zhǎng)避短、去蕪存精，這對(duì)于立法機(jī)關(guān)和立法工作者而言，依然任重道遠(yuǎn)。彭 波 張瀟月