國土資源部、農業部日前聯合下發《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》(以下簡稱《通知》)，要求在已有劃定永久基本農田工作的基礎上，將城鎮周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地優先劃為永久基本農田。

兩部強調，劃定永久基本農田保護“紅線”，先從500萬以上人口特大城市、省會城市、計劃單列市開始，要與城市開發邊界和生態保護“紅線”劃定等工作協同開展，與經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等多規合一工作相銜接。這意味著三條紅線“三位一體”，城市“大餅”決不能再攤下去了。

城鎮化“攤大餅”： 一些地方劃遠不劃近、劃劣不劃優

近20年來，我國土地城鎮化明顯快于人口城鎮化，各地“攤大餅”趨勢明顯，城鎮化單純依賴土地增量擴張難以為繼。將范圍細化至城鎮周邊及交通沿線，與目前“攤大餅”式的城鎮化模式不無關系。

國土資源部副部長胡存智此前表示，我國城鎮化進程中，土地城鎮化與人口城鎮化速度相差較大，城市用地增長彈性系數已超過合理閾值。從數據來看，1990年至2000年，我國城市建設用地面積擴大90.5%，但城鎮人口僅增長52.96%，土地城鎮化是人口城鎮化的1.71倍。2000年至2010年，城市建設用地面積擴大83.41%，城鎮人口僅增長45.12%，相差1.85倍。

國家發改委城市與小城鎮改革發展中心副主任喬潤令也認為，為了GDP發展、政績和財政等多重原因，我國城市面積正以脫離現實的規模在擴張。“城市的定位和目標都太離譜，好大喜功，建設國際大都市的口號泛濫。截至目前，中國有655個城市提出來要走向世界。在200多個地級市中，有183個城市提出要建國際大都市。規劃標準高，投資規模大。生態城、智慧城、科技城、現代城、國際一流、世界領先之類的口號，比比皆是。”

發改委城市和小城鎮改革發展中心2013年6月份發布的一份調查顯示，12個省的156個地級以上城市中提出新城新區建設的有145個，占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區，其中沈陽要建設13個新城新區，武漢也規劃了11個新城新區。在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區，占92.4%，共規劃建設了200個新城新區，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。另161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。

與之形成鮮明對照的是，目前一些城市規劃建設用地與優質耕地的重疊度較高，大中城市周邊還有不少優質耕地未劃為永久基本農田，城市發展占用優質耕地的現象仍比較突出；同時，兩部在核查中發現，一些地方仍存在劃遠不劃近、劃劣不劃優的現象。

目前全國12個省(區、市)建設用地總量已接近國務院批準《全國土地利用總體規劃綱要》確定的2020年規劃控制目標數。這一現象在北上廣深等大城市格外突出。近期開始依法披露的省級土地二調結果顯示，北京、上海、天津三大直轄市距突破2020年耕地保護指標已是“咫尺之遙”。相對比1996年第一次土地調查結果，北京市耕地凈減11.67萬公頃，年均減少8,980.9公頃；離北京市2020年耕地保有量指標21.47萬公頃，僅有約1.24萬公頃。

除了城鎮建設對耕地的占用，耕地自身的退化亦威脅著18億畝耕地紅線。日前，農業部在江蘇揚州召開全國耕地質量建設現場會，會上透露，目前耕地退化面積占耕地總面積的40%以上。據第二次全國土地調查數據，1996年至2009年，全國減少耕地逾2.03億畝，大多數是優質耕地，僅東南5省就減少水田1798萬畝，相當于減掉福建全省水田面積。

優質耕地急劇減少，成為中國大城市“城鄉失衡”突出問題。農業部部長韓長賦認為，這已成為中國城市化進程“扯后腿”問題。

“城鎮周邊的耕地，多是長期形成的高產田，在城鎮發展的過程中，被鋼筋水泥一圈一圈地吃掉，會造成嚴重后果。”國土資源部部長姜大明年初在全國國土資源工作會議上說，劃定好永久基本農田，將“倒逼”劃定城市發展邊界。

　劃定永久基本農田 城建需繞道

　　永久基本農田最早在十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出。此后，國土資源部曾發布多個文件推進永久基本農田的劃定。

　　2013年12月召開的中央城鎮化工作會議明確指出，城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。城市規劃要保持連續性，不能政府一換屆、規劃就換屆。國土資源部部長姜大明今年初在全國國土資源工作會議上說，中國將從500萬人口以上大城市周邊開始劃定永久基本農田，并逐步劃定覆蓋全部城市、小城鎮和農村的耕地紅線。

　　此次《通知》要求在已有劃定永久基本農田工作的基礎上，將城鎮周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地優先劃為永久基本農田。此外，它還規定了先行展開城市和具體時間表。根據《通知》安排，北京、沈陽、上海、南京、蘇州、杭州、廈門、鄭州、武漢、廣州、深圳、成都、貴陽、西安14個城市周邊永久基本農田劃定工作將先行展開，全國永久基本農田劃定和成果完善工作將于2016年底前全面完成。這既是對有關部門和各級地方黨政領導的一道明令，也為嚴防死守耕地紅線提供了有力保障。

《通知》指出，劃定工作要貫徹落實中央的最新要求，遵循耕地保護優先、數量質量并重的原則，按照布局基本穩定、數量不減少、質量有提高的要求，嚴格劃定永久基本農田保護紅線。

　　劃定永久基本農田保護“紅線”，要與城市開發邊界和生態保護紅線劃定等工作協同開展，與經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等多規合一工作相銜接；在劃定過程中，涉及基本農田數量或布局發生變化、需要相應調整土地利用總體規劃的，應依法依規、規范有序進行調整完善。

　　兩部要求，各省(區、市)先從500萬以上人口特大城市、省會城市、計劃單列市開始，按照城鎮由大到小、空間由近及遠、耕地質量等別和地力等級由高到低的順序，穩步有序開展劃定工作。此外，要加強部省聯動、部門協同。劃定工作由縣級以上地方各級人民政府負主體責任，由國土資源主管部門會同同級農業主管部門負責組織實施，兩部負責宏觀指導、監督檢查。

　　不過，這些好規定在執行過程中仍存在跑偏甚至淪為一紙空文的可能，因此必須給基層政府戴上“緊箍咒”。對此，《通知》從強化組織保障、加強指導監督和加強宣傳引導三方面提出了具體要求。要求各地加強政府組織領導，認真謀劃，精心部署，做到人員落實、經費到位，確保按時、保質、保量完成各項工作任務；要建立定期上報和通報制度，適時督導、檢查；對不按規定劃定永久基本農田的，要依法依規追究有關單位和個人責任。

　　張占錄表示，城鎮周邊耕地一旦劃為永久基本農田，意味著“一寸都不能占”，目前“攤大餅”式的城市擴張模式將受到遏制。

　　姜大明也曾表示，永久基本農田一經劃定，城市建設必須跳出去，搞串聯式、組團式、衛星城式發展。他還稱，將在此基礎上，修訂城市土地利用規劃和城市建設規劃，盡快把城市發展邊界確定下來。

　　探索多規合一 盡快把城市發展邊界確定下來

　　未來的“城市邊界”需要以規劃形式落地，并通過立法形式確定下來，使之具備法律效力和權威性。這樣也能夠使城市規劃保持連續性，不會出現過去那種政府一換屆、規劃就換屆的情況。同時必須加大督察問責力度，加快相關法律修改，把土地保護、利用、管理納入更加完善的法治軌道。這也是依法治國、依法執政的核心要義所在。

　　在國土資源部規劃司司長董祚繼的視野中，耕地紅線、永久基本農田、城市建設用地開發邊界和生態紅線落在新一輪土地利用總體規劃中是密不可分、互為前提的幾條線。“如果城市開發邊界定不下來，永久基本農田就不可能劃定。反過來說，開發邊界確定之前，也得先把永久基本農田劃定。”

　　“但有一點很明確，耕地保護和生態保護優先，是劃定紅線的基本原則。”他解釋說，也就是先在規劃圖上把永久基本農田和需要保護的生態用地“摳出來”，盡可能以此為基礎來劃定開發邊界。

　　董祚繼表示，“建設是可以避讓的，可耕地是長期形成的，不允許占用，如果一定要搞建設，就跳過去、繞過去。”他說，要將原來劃定建設用地預留區中的優質耕地調換出來，嚴禁占用。

　　為了防止城鎮化無序擴張風險，保證城鎮化的健康發展，嚴格按照城市規劃是重要一環。日前，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。

　　所謂“多規合一”并非指只有一個規劃，而是指在一個空間內，在規劃安排上互相統一，同時加強規劃編制體系、規劃標準體系、規劃協調機制等方面的制度建設，強化規劃的實施和管理，使規劃真正成為建設和管理的依據和龍頭。習近平總書記在2013年年底召開的中央城鎮化工作會議講話中指出，積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。

　　“多規合一”的探索有利于各個城市制定一個綜合性的指導性規劃，統領發展規劃、空間規劃以及人口和環境規劃等內容。與此同時，將打破各部門規劃過濫又各自為政的現象，逐步形成現代化的規劃行政體系和規劃法律體系，這將有助于避免城市規劃的盲目與混亂，讓中國的城市真正發揮城市應有的功能。

　　財經評論員李文海告訴記者，“多規合一”的好處和難點都在于對平衡的把握，具有很強的經驗普適性。他說，城鄉一體化中“多規合一”的重心還在于土地規劃，核心是解決建設用地的供給來源與農村同步發展和農民順利進城就業這對矛盾。

　　但是，城鎮化意味著中國需要大力發展中小城市，而這些城市在這種發展和約束當中，如何因地制宜同時，又能科學的協調和規劃，這需要更多的專業支持，尤其是在規劃方面，因為城市規劃具有超前性，不能僅靠探索。

　　根據近期地方實踐經驗和面臨的難點問題，國土資源部有關部門將結合土地利用總體規劃調整完善、永久基本農田和生態保護紅線劃定，將劃定的城市開發邊界落實到法定規劃中，進一步探索邊界管理的政策措施。(綜合新華網 經濟參考報 中國國土資源報 中國網 鎮江日報等相關報道)